轉型期推進職教均衡發展的德國案例

工業化程度十分發達的德國,在發展過程中也遇到過區域經濟社會發展不均衡問題。1990年兩德統一后,由于原德意志民主共和國(東德)與原德意志國(西德)之間存在的巨大差異,如何促使合并后的東部地區完成體制轉型并實現均衡發展,成為聯邦政府面臨的巨大挑戰。

 德國歷來重視職業教育,職業教育也是其實現經濟騰飛和持續發展的“秘密武器”。面對東部地區的轉型壓力,德國聯邦政府從促進區域間職業教育均衡發展入手,了一系列政策,為轉型經濟體發展職業教育提供了較為經典的成功案例。

 措施1:

 啟動“東部學徒崗位行動計劃1996”

 為解決兩德合并后東德失業率較高,企業提供學徒制培訓崗位不足的問題,1996年7月5日,德國聯邦政府、新聯邦州和柏林之間達成了“東部學徒崗位行動計劃1996”,增加14300個額外培訓職位,聯邦政府為此撥款1.9億馬克,為每個培訓職位提供13250馬克經費資助。

 在這14300個額外培訓職位中,有76%是培訓集團公司中的學徒崗位,或是以企業外培訓與企業培訓相結合的職位;13%是純粹的企業外培訓職位;8%是全日制職業學校培訓職位;3%是鄉鎮機構中的學徒崗位。

措施2:

 啟動“東部培訓職位計劃”和“青年應急計劃”

 “東部培訓職位計劃”原則上針對兩個目標群:一是沒有獲得培訓職位的申請者,即所謂的“市場失利者”;二是學校成績不好者及社會能力不健全者,也就是所謂的“學習障礙者”和“社會障礙者”等就業。自1999年以來,德國聯邦政府支持了大約13萬個職位或青年。同期,各聯邦州補充資助了大約4.5萬個職位。

 聯邦政府的“青年應急計劃”于1999年1月1日開始啟動,到2003年底結束。青年應急計劃旨在減少和避免青年失業現象。措施分成三類,一是培訓市場導向措施。包括促進企業提供培訓的積極性、針對青年“市場失利者”的培訓措施、提供企業外培訓、提供補領中學畢業證書的教育培訓等。二是勞動市場導向措施。主要包括:針對失業青年的培訓措施、工資費用補貼、兼職幫助以及資格鑒定和創造就業機會。三是***性措施。主要包括:就業伴隨幫助以及***社會委托等。

 措施3:

 有限期暫緩實施《教育者資質條例》

 據聯邦勞動局統計,2002/2003培訓年度開始后,全國已注冊的培訓職位數額顯著下滑,主要在老聯邦州。2003年4月,聯邦政府與經濟聯合會和工會通過了一項聯合聲明,列出了一系列改善培訓狀況的措施,促使無培訓資質的企業也能參與職業教育,提供培訓職位。其中很重要的措施是“有限期暫緩實施《教育者資質條例》”。

 《教育者資質條例》自1999年起實施,該條例設置了教育者參與職業教育的準入門檻。而針對轉型期的實際情況,從2003年8月1日起,《教育者資質條例》被暫停5年,有限期地適當降低了企業準入的門檻。2008年,《教育者資質條例》的暫停期又被延長到2009年7月31日。《教育者資質條例》的暫停使得企業參與職業教育變得容易。

措施4:

 立法明確行業組織在職業教育中的指導作用

 作為政府主導的必要補充,行業組織在職業教育中發揮著關鍵性作用,承擔著***監督與指導的重要職責。對行業組織的關鍵性作用,德國通過《聯邦職業教育法》進行了明確規定。

 例如,德國《聯邦職業教育法》對“雙元制”職業教育主管機構進行了明確規定,其第71條第1、2、3款規定,“手工業協會是本法意義上手工業條例界定的手工類職業的職業教育主管機構。工商業聯合會是本法意義上非手工業工商類職業的職業教育主管機構。農業協會是本法意義上農業包括農村家庭經濟類職業的職業教育主管機構。”又如,德國《聯邦職業教育法》進一步明確了“雙元制”職業教育主管機構的監督與咨詢職責,其第76條第1、2款規定,“主管機構監督:(1)職業準備教育;(2)職業教育;(3)及職業改行教育的實施,并通過為參加職業教育者提供咨詢來予以促進。主管機構須為這一目標提供咨詢員。

 兩德統一后的20多年來,政府促進區域職業教育均衡發展的政策取得了明顯的成效,使得東西部之間的差距逐漸減小,新聯邦州培訓合同的供需比逐步回升,并達到與老聯邦州(西德)均衡的水平;新老聯邦州的培訓參與率、培訓津貼增長率逐漸趨于一致。

 德國解決區域職業教育發展不均衡的經驗和做法,為我國提供了有益的借鑒和參考。

 啟示1:

 設立***對職業教育欠發達地區資助的專項基金

 可以看到,德國政府主導是推進職教均衡的前提和保障。德國1990年頒布了《設立德國統一基金法》,規定設立聯邦專用資金,用于幫助原東德地區的發展。自2005年1月1日生效到2019年結束的《團結公約》二期,也規定聯邦政府有義務為新聯邦州提供1565億歐元。其中1050億歐元用于基礎設施的建設和地方財力的比例平衡,其余518億歐元用于增長促進項目和就業促進項目。

 我們可以借鑒德國的經驗和做法設立對職業教育欠發達地區資助的專項基金,為欠發達地區的發展提供額外補助,為參與企業提供財政補貼和政策優惠等。

啟示2:

 建立財政平衡和財政補助機制

 這也是體現政府主導的一個重要方面。財政平衡和財政補助手段是德國各級政府幫助落后區域發展、促進區域平衡***切實、***力、***直接的手段。德國通過州與州或地方與地方之間的橫向財政轉移支付和政府對州或州對地方的縱向財政轉移支付來促進經濟發展的均衡。

 因此,我國應當建立***和地方政府兩個層級的財政平衡和財政補助機制,一方面是***對地方的縱向財政平衡,另一方面是經濟發達地區對經濟欠發達地區的橫向財政平衡。

 啟示3:

 建立系統完善的法律體系

 如果說政府主導是德國職業教育發展的重要特征,那么法制保障則是確保政府主導的前提條件;更為重要的是,完備的法律體系為職業教育實現“政府主導、行業指導、企業參與”提供了行為規范。系統完善的法律體系是德國區域職業教育均衡發展的基石,是政府制定和實施各項政策措施的根本依據和出發點。

 因此,我國應當把促進區域職業教育均衡發展上升到法律的高度,從法律層面上對各級政府促進區域職業教育均衡發展的職責、任務進行明確的規定,從而為制定和實施區域職業教育政策提供充分的法律依據。